区域经济学原理-第53章
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表8。2 〃治理〃与〃管理〃的比较
治理
管理
利益关系
纵横交错的立体网络
自上而下的单向线形
权力主体
政府与非正式机构
政府
组织制度
正式制度与非正式制度协调互动
正式制度
行政依据
依法行政
人治
治理手段
多元化、灵活
单一、简单
治理方式
协调、合作
控制、命令
资源分配
市场利益调节
国家统一分配
资料来源：史健洁。 论城市管治与地方政府的作用：以镇江市机构改革为例＇G＇ //顾朝林，等。 城市管治……概念·理论·方法·实证。 南京：东南大学出版社，2003：224…231。
总之，治理理论倡导〃更少的统治，更多的治理〃，主张多元治理主体之间进行对话、协调和合作，以最大限度地利用社会资源促成公共目标的实现。
二、〃区域治理〃的内涵
1。 〃区域治理〃概念
由于治理在某些情况下具有无法替代的优越性，因此在机构之间关系松懈或各自拥有自主运作权、彼此之间相互依赖而关系复杂、存在较大的空间与时间跨度、共同参加某些项目又具有共同的利害关系时，治理便成为一种特别有效而适宜的调节方式，如运用在技术创新、集体行动战略、区域治理等方面。国内学术界关于〃区域治理〃概念的界定综说纷纭，最具代表性的观点有：
（1）基于制度安排视角的〃区域治理〃概念界说。郝寿义（2007）将〃区域治理〃界定为：内生于一个区域的正式或非正式的制度安排，通过这些制度安排，区域主体可以实现区域内部的集体活动，包括设定区域的目标和规则，制定区域公共决策，组织并协调区域的集体活动等。340
（2）基于地域空间资源整合视角的〃区域治理〃概念界说。张京祥和黄晓春（2001）认为，区域治理是一种基于地域空间资源的治理，是将经济、社会、生态的可持续发展，同资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素综合包融在内的整体地域治理概念，既涉及中央元，又涉及地区元，也涉及非政府组织元等多组织元的权利协调，其中政府、公司、社团、个人行为对资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素控制、分配及流通起着关键的影响。341 在市场经济环境中，空间资源的分配是协调各社会发展单元的相互利益的重要方式，因此它是政府握有的为数不多而行之有效的调控社会整体发展的手段之一，具体表现为各种形式的空间规划与管理行动。
2。 〃区域治理〃与〃区域管理〃的比较
〃区域治理〃和〃区域管理〃两者之间存在明显的区别和联系（孙兵，2007；郝寿义，2007）。342
（1）二者的相同点。区域治理和区域管理均关注公共领域问题；二者活动的内容相似，都关注区域社会、政治的稳定以及经济的发展。
（2）二者的差异。第一，区域治理所包含的内容要广于区域管理。区域治理涉及区域公共生活的方方面面，既包括区域政府的管理活动，也包括区域政府管理以外的诸多问题，如区域环境问题等。第二，区域治理的主体较之区域管理呈现出多元化特点。区域管理的主体是区域政府，其它个体或组织可作为区域政府的协商者和咨询者，但均不能成为区域管理的决策者。而在区域治理中，除区域政府这一重要主体外，还包含有其它众多的治理主体，如企业、行业协会、居民等，各主体联合共同作出有关区域问题的决策。第三，协调机制不同。区域管理的协调方式主要是通过自上而下的等级体系来进行，权威在其中起到关键作用。而区域治理更多是通过协商和沟通机制来解决问题，各主体在区域治理中处于的平等地位，并形成区域内部的网络状结构关系。第四，对区域各利益集团的影响不同。由于是通过协商和沟通机制来解决问题，参与区域治理的各主体都能够自由表达自己的诉求，并防止自己的利益受到损害。而在区域管理中，由于政府处于支配地位，其权力很少受到挑战，因而那些接近区域政府的集团往往能够获得更大的利益。
三、区域治理的特点
综而言之，区域治理具有以下三大特点：343
1。强调发挥非政府组织的作用
在区域发展实践中，传统的区域政府组织单一纵向的管理模式已显现出明显的局限性，而非政府组织作为一种极其有效的制度资源，由于其非营利性、民间性及自治性等特性，使得其在降低交易成本等方面具有独特优势，在区域社会管理和公共服务等方面能够发挥其它组织难以替代的作用。
2。强调公众参与的重要性
公众参与是指公众对影响市民生活的整治过程的密切参与，并介入到决策之中。区域治理之所以强调市民社会的公众参与，是源于区域基于地方自治和民众自主管理而对传统管理模式反省的结果。通过市民社会的公众参与，有助于形成完善的监督机制，减少政府决策的失误，使政府更好地服务于社会。通过政府和市民社会之间的合作和互动，构建起一种伙伴关系。对政府而言，可促使运作成本最小化，达到借力发力、调动所有社会资源为公众服务的效果。
3。以〃协调〃作为解决问题的主要手段
由于区域治理涉及多方面的相关利益，其最终目标是要达到在现有条件下整个区域利益的最大化，即〃多赢〃局面。基于这一目标，解决问题的主要方式侧重各个方面的〃协调〃。各级政府机构、非政府组织以及市民代表摒弃行政级别差别，祛除地方保护主义思想，通过讨论、协商或谈判等方式，商讨特定问题的解决办法。在政府、企业和市民社会间建立一个信息顺畅的需求…回应控制渠道，妥善处理各方意见，从而达到区域利益最大化的目标。
总之，区域治理理念强调通过协调机制，将由多种组织、多个成员和决策当局共同作用形成的多层次、多变动结构中难以自发连接的成分连接，顺应各利益主体共同发展的需要，推动区域发展的有效合作。它既强调区域内部作为区域发展的基础，又突出区际之间的协调作用；既主张在区域和区际的各个层面之间开展合作，并在合作的前提下展开竞争，又强调通过各成员间不断地对话和协商，促进各种利益的相互融合，在达成共识、自我约束、建立互信的基础上，形成多形式、多渠道、多层次、多元化互动的网络式协调管理局面，实现整体效益最大化。
第二节 区域治理的主体、客体和自组织协调机制
一、区域治理主体
区域发展过程中会出现涉及政治、经济、社会和环境等各种各样的问题，而区域问题的解决涉及方方面面利益的协调，区域各相关利益主体都有积极性充分表达各自的诉求。区域治理是多元化、多层次的主体治理，必须充分吸纳区域利益相关者的加入，才能在目标上汇集各方愿景，从而共同实现有效、公平的治理，切实解决区域发展问题。
1。 区域治理主体的类别
根据区域经济运行主体理论，区域治理的主体可分为政府、企业、非营利组织和居民四类（孙兵，2007；郝寿义，2007）。344
（1）政府。区域政府是区域治理最重要的主体。政府是公共利益的代表。区域政府是区域公共设施和公共服务的主要提供者，并执行中央政府的相关区域政策。中央政府制定宏观发展战略以指导区域发展的运行，其颁布的法律法规也构成了区域制度环境的基础。通常情况下，中央政府也会直接参与区域治理的具体过程。此外，中央政府的地方派出机构也在区域管理活动中占有独特的地位和作用，对区域社会经济活动进行指导及宏观管理。
（2）企业。企业是区域治理的重要主体。企业一般以利润最大化为目标，常趋向积极参与区域治理，以实现其利润目标。企业参与区域治理的目的在于希望在税收等政策方面获得一定的优惠。此外，企业通过与社会各界的沟通，以此为公关手段在公众面前树立良好的企业形象，从而降低企业的运营成本。
（3）非营利组织。非营利组织是区域治理的新兴重要主体。非营利组织（Non…Profit Organization，NPOs）具有民间性、非营利性、组织性、自治性和志愿性等特点，与政府组织相比较，在有效降低生产成本和交易成本方面具有独特优势，非营利组织通过自己的各项活动，解决市场和政府无暇顾及或解决不力的社会问题，缓解社会矛盾，促进区域发展。
（4）居民。居民也是区域治理必不可少的一个主体。居民参与区域治理在某些方面可能会与非营利组织有所重叠，因为许多非营利组织所代表的正是居民的利益，反映居民的要求。但这种间接的对区域治理的参与并不能全面反映居民的参与情况。居民参与区域治理的最普遍的方式是通过投票选举，但无论是从民主政治的内涵还是从公共政策的形成过程来看，居民参与并不仅局限于投票行为，还应包括对公共事务积极而深入的介入，不仅仅是消极的维护居民自身的利益，而是更多地创造公共利益。所参与的人员也不限于社会或政治精英，还应包括普通居民，他们可以对与自己有关的社区事务具有决定权力。
2。 区域治理主体的参与方式345
（1）政府参与区域治理的方式。政府参与区域治理的方式有：一是政府通过向社会提供法律规范，约束人们的行为，创造稳定的发展环境。政府还提供相应的惩罚措施，以确保法规的执行。二是政府向社会提供一些公共服务，包括公共管理和咨询等。三是政府还承担组织区域活动的责任，组织各类区域治理主体就重大区域问题进行讨论磋商。
（2）企业参与区域治理的方式。企业主要通过两种方式参与区域治理，即共同生产和游说。共同生产即指政府部门通过与企业进行合作，结合政府与社会的资源，共同提供公共服务，以缓解政府的财政压力，促进企业参与公共事务的决策与执行。企业（通常是大企业）还可通过游说的方式参与区域治理。一方面，大企业由于资产规模大，沉淀成本高，对参与区域治理更具主动性；另一方面，大企业实力雄厚，能够对区域经济的某些领域产生决定性的影响，因此能够受到政府的重视，它们的一些需求或意见也能够得到政府的及时反应，因而能够发挥独特的影响力。但大企业的游说有时可能会牺牲一些弱势群体的利益，从而产生消极效果。
（3）非营利组织参与区域治理的方式。非营利组织可以弥补政府和市场的不足，向社区或成员提供地方公共产品。非营利组织还可代表其成员的利益和政府及其它组织进行协商，为其成员谋取更多的支持和利益，是成员利益表达的重要渠道之一。非营利组织可担当政府与市场之间的中介角色，成为政府和社会互动的桥梁。
（4）居民参与区域治理的方式。居民参与区域治理有直接参与和间接参与两种方式。传统的代议制的参与形式是间接参与，居民参
